Проф. Пенчо Пенчев: Конституционното мнозинство не прояви усет за предела на своята компетентност
Автор: Пенчо Пенев, lex.bg
Проф. доктор Пенчо Пенев е измежду 35-те адвокати, поканени от Конституционния съд да дадат мнения по делото за конституционосъобразността на последните промени в главния закон. Проф. Пенев е някогашен арбитър, министър на правораздаването и депутат в VII Велико нaродно заседание в интервала 1990-1991 година Той е парламентарен арбитър в интервала 1991-1997 година След това работи като юрист до 2004 година Директор е на Националния институт на правораздаването два мандата от 2004 до 2011 година Дълги години преподава конституционно право. В интервала 2017-2020 година е член на правния съвет към президента.
Ще се опитам да Ви показва едно оптимално кратко и целеустремено правно мнение, което концентрирам единствено върху конституционни промени, които за мен са несъмнено атакуеми от позиция на компетентността на 49-тото Народно заседание да ги извърши. Тъй като по тематиката, предмет на конституционното изменение, научно, а и на практика работя повече от 30 години, към съображенията в хода на ревюто си ще направя препращания към някои мои книги и изявления по тематиката, изключително към последната ми книга " Съдебната власт - вероятност на българския модел ", която бе издадена малко преди да се внесат за разглеждане измененията на Конституцията в Народно събрание. Позовавам се и на мнението ми, показано в Конституционната комисия на 49 Народно събрание в качеството ми на член на Обществения съвет.
Няколко въвеждащи думи
За страдание, съгласно мен немалка част от гласуваните промени в Конституцията са образец за разминаване сред положителни планове и получените на практика резултати.
Бързината, с която се одобриха измененията, се отрази на дълбочината и качеството им. Припряността, късите периоди, предпоставените тези, които се постановяваха, макар рационални доводи против тях, бяха необикновени и неприемливи за висш юридически акт, какъвто съставлява българската Конституция. Едно почтително отношение към нея изискваше различен метод.
Първоначалните претекстове на вносителите бяха повърхностни и в огромната си част юридически неубедителни и голословни.
За огромно страдание доста рекомендации, направени от представителите на магистратските общности и специалистите от Обществения съвет бяха подценени без безапелационна, а някои и без никаква обосновка.
Получи се небрежно признат акт, тук-там недообмислен и непрецизиран, а на други - искрено противоконституционен с оглед наредбата на член 158, т.3 от Конституцията.
Накрая въпреки всичко би трябвало да се признае и това, че конституционното болшинство не се опита да потисне особеното мнение, позволи го и го изслуша, казусът е, че не се вслуша в него. Поне по този начин мисля аз.
На противоконституционните съгласно мен промени и допълнения ще се спра в идващото ревю.
I. Относно опцията със закон да се откриват болшинства от 2/3 от всички народни представители при избор на членове на органи, които напълно или отчасти се избират от Народното събрание (НС)
Създаването на органи на държавно ръководство, което става с избор на членския им състав от Народно събрание посредством надлежно болшинство, без подозрение е детайл на формата на държавно ръководство. Това е по този начин, тъй като посредством другите болшинства се улеснява или назад - съзнателно и целеустремено се затруднява този развой, с цел да се реализира по-голям политически консенсус, а с това да се придаде по-голяма легитимност на избирания орган. На елементарен законодател не може да бъде делегирано правото посредством приемане на елементарен закон да си играе с болшинствата конюнктурно. Това е въпрос на конституционно, а не на законово контролиране.
Различни болшинства може да се плануват единствено в Конституцията и във връзка с съответно посочени в нея органи. Конституционната уредба на болшинствата в чл.81, ал.2 не може да бъде дерогирана от нормално Народно заседание посредством делегация върху законодателната власт, която да взема решение това със закон.
Поради изложените аргументи, новата ал.2 на член 91б би трябвало да бъде оповестена за противоконституционна по силата на член 158, т. 3 от Конституцията.
II. Относно опцията със закон да се лимитират пълномощията на служебно държавно управление - чл.92, ал.7, изр. 2
Новата наредба на чл.92, ал.7, изр.2 е противоконституционна, тъй като планува опция законодателната власт да лишава ad hoc пълномощия, които принадлежат на изпълнителната власт. Разпоредбата влиза в непосредствено несъгласие с общите клаузи на чл.105 и 106 от Конституцията, които съставляват конституционната база в градежа на изпълнителната власт на страната. В този смисъл е и тълк. реш. №20/1992 година на Конституционен съд - при приемането му съм взел участие като парламентарен арбитър.
Всяка опция за лишаване на пълномощия на една власт от друга власт нарушава салдото на разграничените управляващи и без подозрение е нарушаване на формата на държавно ръководство.
Отнемането на пълномощия по законодателен път от изпълнителната власт в лицето на служебното държавно управление, освен това допустимо и от легислатура, която не може сама да образува стабилно болшинство, с цел да сформира постоянно държавно управление, би било груба неточност с тежки последствия в комплицирани обстановки, които изискват незабавни управнически решения.
Напълно задоволително е упражняването на парламентарен надзор по време на действието на служебното държавно управление и опцията на Народно събрание да приема политически решения, които са наложителни за изпълнителната власт. Това е и смисълът на новото изменение в Конституцията по време на служебно държавно управление да има настоящ парламент, изменение което поддържам.
Всякакви други ограничавания в пълномощията на служебно държавно управление със закон са противоконституционни, тъй като опонират на чл.158, т.3 по отношение на член 105 и член 106 от Конституцията - нарушават правилото на разделяне на управляващите и засягат устоите на формата на държавно ръководство.
III. Относно новата конституционна уредба на служебното държавно управление - чл.99, ал.5 от Конституцията
Отнемането от конституционно болшинство на нормално Народно заседание на пълномощия, дадени на президента от Велико национално заседание и възлагането им на други органи (частично на министър ръководителя и отчасти на продължаващото да работи Народно събрание) изрично е смяна във формата на държавно ръководство, отнасящо се до действието на изпълнителната власт при положение на парламентарна рецесия. Такава смяна може да прави единствено Велико национално заседание.
Само това е задоволително, с цел да бъде оповестена за противоконституционна новата редакция на чл.99, ал.5 от Конституцията.
Има обаче и още едно съображение за противоконституционност по съществото на уредбата на служебното държавно управление според новата ал.5 на чл.99. Това е противоконституционност, която произтича от игнориране на правилото за носене на политическа отговорност при образуването и действието на органите на държавно ръководство в демократичната и правова страна. Такова игнориране безспорно се намира в полето на възбраната, планувана в чл.158, т.3 от Конституцията. Обикновено Народно заседание не може да основава правилник на орган от системата на държавно ръководство, в който да не е ясно кой носи политическа отговорност за неговото основаване и действие.
Съгласно новата ал.5 на чл.99 президентът избира за министър-председател лице, заемащо една от деветте длъжности, изброени в наредбата. Посоченият за министър ръководител предлага състав на Министерски съвет, само че не е планувано този състав да се утвърждава или съгласува с президента. Това значи, че за този състав на Министерски съвет той не може да носи отговорност. В политиката и държавното строителство политически виновният индивид носи политическата отговорност за свои, а не за непознати дейности и осъществени пълномощия. Поради тази причина президентът не може да носи отговорност - държавното управление не е негово.
Отговорност за служебното държавно управление не носи и Народно събрание, което не може да гласоподава избор на съмнение и да го в профил. Това държавно управление също не е негово. И в случай че се попитаме пред кого е отговорно служебното държавно управление, кой може да глоби промени в неговия състав, кой може да го в профил и да избере ново, правилният отговор ще бъде - никой. Така е съгласно новия чл.99, ал.5. Там на въпроса за отговорността не се дава отговор.
Поставих казуса в изявлението си при разискването в Конституционната комисия, мисля на предпоследното ѝ съвещание като член на Обществения съвет - може да се откри в протокола от съвещанието. За страдание никой не ми обърна внимание.
Новата ал.5 на чл.99 повлиява върху формата на държавно ръководство за жалост в отрицателен проект, като не планува регулация на политическата отговорност, нещо което е в сърцевината на формата на държавно ръководство във всяка демократична и правова страна. И на това съображение наредбата би трябвало да бъде оповестена за противоконституционна.
IV. Относно опазване на функциониращо Народно заседание по време на служебното държавно управление
Напълно споделям концепцията за непрекъснато настоящ парламент, в това число по време на деяние на служебното държавно управление. Това е концепция, за която съм се изказал като парламентарен арбитър още при приемане на тълкувателно решение №20 от 1992 година на Конституционния съд.
Не подкрепям противоконституционност на промените в тази им част, само че явно би трябвало да се търси метод да се уточни уредбата, с цел да не се получава застъпване във действието на легислатурите - заварената и новоизбраната.
Този недостатък е отстраним, само че демонстрира липса на изчерпателност при редактирането и конституционализирането на тази другояче добра концепция.
V. Относно конституционните промени в регламентацията на правосъдната власт
По тематиката научно работя към този момент 30 години.
През 2014 година издадох книгата " Съдебната власт в България 1989-2014 година ", в която в детайли създадох тематиката за основаването на две колегии към Висш съдебен съвет, след което бях притеглен експертно да вземам участие в смяната на Конституцията от 2015 година Описал съм това в книгата си " Нагоре по противоположния път " (стр. 329 и сл.).
През лятото на 2023 година - малко преди внасяне в Народно събрание на плана за промени в Конституцията, издадох книгата " Съдебната власт - вероятност на българския модел ", в която обосновах в детайли нужните съгласно мен промени за дотъкмяване на промяната от 2015 година Напомням, че препъникамъка през 2015 година бе само неприемането в Прокурорската гилдия да господства с един човек допълнително парламентарната квота спрямо професионалната. За съпоставяне при настоящето изменение на Конституцията тази доминация се усили неведнъж и съгласно мен прекомерно. За огромно мое страдание не бе възприета тезата ми, че допустимият лимит на реформиране на Висш съдебен съвет със основаването на две колегии е доближат, съгласно чл.158, т.3 и тълкувателните решения на Конституционен съд №3/2003 година и №8/2005 година
За страдание и при настоящето изменение, както при предходните четири промени на Конституцията по отношение на правосъдната власт, не беше обиден и не беше решен главният проблем в управлението на правосъдната власт. А той съгласно мен е понижаване на политическото въздействие
в управлението на правосъдната власт посредством съкращаване на присъединяване на Народното събрание в избора на членовете на извънсъдебната квота и усилване на присъединяване на публичния фактор при образуването на извънпрофесионалната квота във Висш съдебен съвет. Това би било търпимо от позиция на чл.158, т.3, решение №3/2003 година и решение №8/2005 година на Конституционен съд - обосновал съм го в последната си книга (стр.290 и сл.).
Има сътрудници конституционалисти, които отхвърлят директното посланичество в управлението на правосъдната власт на лица от неправителствения бранш (академични среди, адвокатура и пр.). Признават за съответстващо единствено присъединяване на държавно-политическия фактор в тази ситуация на Народното събрание. Това е неправилно, тъй като не държи сметка, че правосъдната власт не е политическа власт, каквито са изпълнителната и законодателната. При нея посланичество на неполитическия цивилен фактор е потребно и належащо.
В редица европейски страни в управлението на правосъдната власт вземат присъединяване и представители на гражданския бранш.
За България една добра съразмерност на присъединяване на този бранш в извънпрофесионалната квота на Висш съдебен съвет би била пропорцията 4(за Народното събрание):1(за президента):3(за гражданския бранш - в лицето на университетските среди и адвокатурата). Предимствата на подобен модел съм обосновал в последната си книга (стр.110-114).
Другият вероятен вид би бил бъдещо Велико национално заседание да реши да нарежда прокуратурата към съдилищата - модел, който съществуваше в България до 1947 година Това бе предложение, което направи Министерството на правораздаването, на което бях министър, при първото гледане на плана за Конституция от 1991 година Препращам към речта ми пред Велико народно събрание като министър на правораздаването при първия план на Конституцията, както и изявлението ми за Нов български университет, направено от проф. Екатерина Михайлова.
Докато въпросът с управлението на правосъдната власт не бъде решен по този метод вратите за политическо въздействие ще бъдат необятно отворени. Това е главният проблем и това подкрепям от доста време. Извинявам се за отклонението, само че желаех да посоча къде виждам главния проблем на управлението на правосъдната власт и да подчертая, че с новите промени той освен не бе решен, само че бе изчерпателен изключително що се отнася до увеличение на политическото въздействие в прокуратурата. Иначе огромна част от измененията за ограничение " всевластието " на основния прокурор - поддържам. Разбирането ми за мястото на прокуратурата съм обосновал в детайли в книгата си " Съдебната власт - вероятност на българския модел " (стр.73-101), както и в Становището си до конституционната комисия на 49 Народно събрание.
Цялото мнение можете да прочетете тук.
Инфо: dnevnik.bg
